EOD是Eco-environment-oriented Development的简称，在很多场合，EOD还被解释为教育导向的开发模式（Education-Oriented Development），和绿色生态办公区（ecological office district），生态环境部于2018年起开始提到生态环境导向的城市开发模式，即我们现在理解的EOD模式。EOD的准确的定义，即以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。EOD模式实质是一种资源补偿模式，其核心在于以收益较好的关联产业反哺公益性较强、收益性差的生态环境治理项目，实现项目资金自平衡。

在不增加政府隐性债务的前提下，EOD模式无疑是解决生态环境治理和地方基础设施升级的美好伴侣。自2019年以来，国家密集出台系列政策支持EOD模式发展，2021年第一批示范项目共36个，投资总额约1398亿元，拟申请贷款约706亿元，第二批示范项目又相继出台，EOD项目已经成为基础设施项目实施的重要内容。使用EOD模式实施项目，能够实现项目间收益的自平衡，有效完成环境生态治理，实现碳达峰、碳中和。其中补偿机制的合理设计是关键，真实评估产业资源价值也就成为投资人关注的核心问题。实务中，社会资本会从经营性资源是否具备持续开发能力、能否带来稳定现金流、以及现金流能否反哺生态环境治理费用等角度做出具体判断。参与EOD项目的社会资本不仅需要理念上的认同，还需要具备项目策划、产业规划、投融资、工程施工、开发、运营、产业招商等一整条产业链的实施能力，尤其是合理、真实地甄别经营性资源价值与生态环境治理项目能否实现资金平衡的能力。

通过对试点项目的分析，项目的实施单位全部为地方政府或地方国有公司，而投资主体多数为大型国有施工企业。因建筑央企的具备国资背景，地方政府对其行为的合规性、可靠性，天然信赖。超强的资金实力、强大的履约和抗风险能力，以及彼此都理解和熟悉的逻辑和思路，导致央企在竞争中具备相应优势。

招标投标，是一种特殊的缔约程序，是市场主体通过有序的竞争方式，择优选择交易对象，签订交易文件，完成工程、设备、服务等资源配置的方式。我国《建筑法》在建筑工程发包与承办专章中规定了“房屋建筑工程招标投标”的详细流程；作为专门法的《招标投标法》又做了具体的规定，招投标领域的“公平、公开、公正和诚实信用”产业现况，在逐步的形成与完善。

因社会投资人的介入，项目投资让建设工程施工的关系发生巨大变化，在回报要求、管理逻辑和风险承担等各个方面都存在显著区别。基础设施项目实施一般存在投资大、回报周期长且回报率低、参与主体多的特点，若依原有制度，效率低下。在保障公平前提下提升项目效益，制度作相应变通，提出了“两标并一标”的概念。为取得EOD项目施工权，市场竞争从原先在工程招投标领域，提前到投资招投标阶段，投资主体的竞争，已经成为建筑企业的主战场。不同的方式下，投资人都会围绕“两标并一标”行为的合法性展开讨论，以确保其施工权的稳定性。

(一) “PPP”方式

用于项目的投资金额，政府财政有一定份额支出能力，但不够充裕，并不能完全覆盖项目投资上限，且项目实施相对不紧迫的情况下，EOD模式可采用PPP方式实施。

“两标并一标”制度起源于PPP项目规定。《招标投标法实施条例》第九条（三）规定了，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标；《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》第九条规定了，PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。

PPP模型发展已经十年之久，项目内容越来越广，项目实施目标也各不相同，故并非所有项目全部适用“两标并一标”制度，而判断的核心主要反映在三个方面。首先，项目需要具备特许经营属性。而特许经营的标准，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条有明确的规定，即基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。其次，投资人需要通过“招投标”方式选定。依据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的规定，PPP项目投资人的选择，可以采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购的竞争性方式完成。最后，投资人能够自行提供项目需要的“建设、生产或服务”，其中包含联合体成员具备相应的能力。

(二) “ABO”方式和“股权合作+EPC”

用于项目的投资金额，政府财政仅能够支出一定额度，支出额度不能满足项目所需的上限，但项目实施紧迫的情况下，EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO方式，一般指授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。ABO方式其实比较强调运营，更加市场化，与EOD项目中通过经营性资源开发，平衡生态环境治理项目费用的模型，具有天生契合度。

用于项目的投资金额，政府财政能够支出额度较少，完全不能够满足项目所需的上限，但项目实施紧迫的情况下，EOD模式可采用“股权合作+EPC”方式实施项目。“股权合作+EPC”方式下，地方国有公司在招采到投资人后，与投资人组建项目公司，再由项目公司与投资人签订EPC合同完成EOD项目施工。

该两种方式下能否适用“两标并一标”，业界存有较大的争议^[注1]。一部分人认为：因没有法律依据，项目复杂的属性决定了不能直接与投资人签订EPC合同。其依据主要是《招投标法实施细则》第9条（三）规定仅在特许经营项目中，投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标，而国企股权投资不属于该等情形，不适用“两标并一标”制度。另一部分人认为：因不违反法律禁止性规定，在保障公平的前提下能够提升效率，符合项目需求，签订的EPC合同对双方具有约束力。依据《招标投标法实施条例》第9条（二）之规定，采购人依法能够自行建设、生产或者提供的情况下，项目可以不进行招投标^[注2]。《工程建设项目施工招标投标办法》第12条规定，采购人依法能够自行建设的，可以不进行施工招标。

该两种方式实施EOD项目，都需要社会投资人与地方政府公司组建项目公司，并以项目公司名义完成项目实施。若社会投资人在项目公司持有股权比例高于50%，处于绝对控股地位，从财务角度考虑，项目财报并入社会投资人表内，实质上项目公司已经属于社会投资人。在社会投资人能够自行提供项目所需的“建设、生产和服务”时，即无需另行招投标。

虽上述两种观点截然不同，但至今并未有专门性的法律文件对该问题给出更加具体的规定。虽然《招标投法实施细则》第9条（三）规定了“两标并一标”适用于特许经营项目，但在该条（二）中又规定了自行建设免招的规定，该等规定皆属于授权性规定。为了明确方向，江苏省人民政府第120号令第9条具体规定，“国有企业使用非财政性资金建设的经营性项目，建设单位控股或被控股的企业具有相应资质且能够提供设计、施工、材料设备和咨询服务的，建设单位可以直接发包给其控股或被控股的企业”。依该规定，在“ABO”和“股权合作+EPC”两种方式下，在满足①项目类型为经营性项目，②项目资金为非财政支出，③建设单位控股这三个条件，项目即可以无需进行另行招标。在没有其他相反规定的前提下，依据“法无禁止即可为”的基本原则，在该两种方式下，通过“两标并一标”制度取得施工权，具备可行性。

二十大报告指明未来的发展方向，要求推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业机构调整、污染治理、生态保护，并推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。EOD秉承生态环境治理与保护为基本理念，通过不同方式的应用，调动社会投资人的激情，对贯彻中央指示和推进项目实施，都具有重要的意义，“两标并一标”制度能否得以有效发挥，社会资本将重点关注。

来源：国浩律师事务所